Parere legale

Parere legale informale fornito dall’avv. Gianfranco Carbone.

Verifica della conformità urbanistico-edilizia al PRGC del Comune di Trieste del progetto di autorimessa/parcheggio multipiano interrato in via Tigor

1. Quesito

Ho valutato, sulla base dei documenti che mi sono stati consegnati, se il progetto di realizzazione di un’autorimessa interrata in via Tigor, sulle particelle indicate negli elaborati progettuali, possa ritenersi conforme alle Norme tecniche di attuazione del vigente PRGC del Comune di Trieste¹ e, in particolare, alla disciplina della zona A3 – Zone soggette a ristrutturazione edilizia.

La valutazione è formulata sulla base delle NTA e degli elaborati progettuali trasmessi, integrati dalla verifica della normativa regionale e statale vigente e della giurisprudenza amministrativa rilevante.

2. Caratteristiche essenziali del progetto

Dagli elaborati risulta che l’area interessata ricade in zona A3 del PRGC.

Il progetto riguarda un’autorimessa di notevole consistenza. La relazione impiantistica descrive un complesso sviluppato su sei piani, con accesso carrabile al livello 0 e accessi pedonali ai livelli 0 e +2.

La relazione illustrativa indica 91 posti auto e qualifica l’intervento come parcheggio realizzato in relazione alla legge n. 122/1989, c.d. legge Tognoli², prevedendo la futura pertinenzialità dei posti auto rispetto alle abitazioni degli acquirenti. Il progetto dichiara inoltre che il manufatto, una volta terminato, sarebbe totalmente interrato.

La documentazione progettuale evidenzia tuttavia che l’intervento comporta una trasformazione assai rilevante dell’area: il parcheggio occupa pressoché integralmente il sottosuolo del lotto; sono previsti accessi, uscite di sicurezza, bocche di aerazione e la sostituzione di parte del muro esistente su via Tigor con una nuova sistemazione. Le tavole dello stato di fatto e di progetto confermano l’entità della trasformazione.

A mio giudizio il problema giuridico non consiste dunque semplicemente nello stabilire se la destinazione a parcheggio sia consentita, ma se sia consentita la costruzione ex novo di questo specifico organismo edilizio in zona A3, ed eventualmente se la disciplina speciale sui parcheggi pertinenziali consenta di derogare alle limitazioni del PRGC.

3. La disciplina della zona A3

L’art. 16³ delle NTA qualifica le zone A3 come parti delle espansioni sette-ottocentesche della città che presentano continuità con il nucleo storico e formano con esso la città storica. Il regime edificatorio è conseguentemente improntato alla conservazione dell’assetto esistente.

La norma prevede:

• manutenzione ordinaria e straordinaria;
• restauro e risanamento conservativo;
• ristrutturazione edilizia;
• demolizione totale e ricostruzione di singoli edifici, ma mediante piano attuativo;
• ampliamento di singoli edifici, anch’esso mediante piano attuativo;
• una serie tassativa di ulteriori interventi minori.

Particolarmente significativo è che la ristrutturazione edilizia mediante intervento diretto deve mantenere la sagoma planivolumetrica, salvo limitate modifiche riduttive; demolizione e ricostruzione sono ammesse nei casi e con le procedure specificamente indicate.

Soprattutto, dopo l’elencazione delle opere consentite, l’art. 16 dispone espressamente che:

non sono consentiti interventi diversi da quelli elencati.

La nuova edificazione autonoma su area libera non compare tra le categorie ordinarie ammesse dall’art. 16 della zona A3.

Questo dato costituisce, a mio avviso, il primo e principale elemento critico del progetto.

4. Parcheggio consentito non significa automaticamente nuova costruzione consentita

Occorre distinguere attentamente due concetti.

L’art. 13⁴ delle NTA, relativo alle zone A, ammette tra le destinazioni:

«parcheggi e autorimesse, pertinenziali e di relazione, funzionali alle destinazioni d’uso ammesse».

Anche l’art. 103⁵ contiene una disposizione generale molto ampia: la destinazione a parcheggio è consentita, in linea di principio, in tutte le zone territoriali omogenee eccettuato il sistema ambientale e del paesaggio.

Questa disposizione costituisce certamente l’argomento più forte a favore del progetto.

Non mi sembra però che possa essere interpretata nel senso che qualunque costruzione destinata a parcheggio possa essere edificata in qualunque zona, indipendentemente dalle categorie di intervento consentite dalla disciplina specifica della zona.

Lo stesso art. 103 contiene infatti un’importante clausola: per gli interventi in zona A valgono le specifiche norme di zona. Inoltre, al termine della disciplina dei parcheggi viene ribadito che resta fermo quanto previsto dalle singole zone omogenee.

Ne consegue una distinzione essenziale:

destinazione urbanistica ammessa: sì, parcheggio/autorimessa;

tipologia di intervento edilizio ammessa: da verificare sulla base dell’art. 16.

La prima non assorbe la seconda.

Una lettura diversa finirebbe sostanzialmente per rendere inutile la disciplina conservativa dell’art. 16: sarebbe sufficiente attribuire a un nuovo edificio una delle destinazioni contemplate dall’art. 13 per consentire una nuova edificazione che l’art. 16 non contempla.

5. La natura del manufatto progettato

Il progetto non appare assimilabile a una modesta opera accessoria o a una semplice sistemazione del sottosuolo.

Si tratta di un organismo edilizio:

sei livelli; 91 posti auto; corsie interne; rampe; vani scale; impianti; strutture in cemento armato; accessi pedonali e carrabili; sistema di ventilazione, antincendio e smaltimento delle acque.

Le tavole dimostrano la presenza di una vera struttura edilizia multipiano.

Pertanto, se non opera una disposizione derogatoria speciale, l’intervento presenta sostanzialmente i caratteri di una nuova costruzione, sebbene sviluppata prevalentemente nel sottosuolo.

Ed è proprio la nuova costruzione autonoma ciò che l’art. 16 non contempla tra gli interventi ordinariamente assentibili nella zona A3.

6. Il fatto che l’edificio sia interrato

La tesi progettuale sembra attribuire grande importanza alla circostanza che il parcheggio non produca volume urbanistico e sia interrato.

La questione deve però essere scomposta.

Il fatto che una costruzione non venga computata ai fini della volumetria non significa necessariamente che essa non costituisca intervento edilizio.

La disciplina del PRGC definisce specificamente il piano interrato in relazione alla posizione dell’intradosso rispetto al terreno circostante.

Pertanto non è sufficiente dimostrare che, al termine dei lavori, la copertura dell’autorimessa venga ricoperta da terreno.

Occorre verificare, mediante le sezioni quotate:

1. il terreno originario antecedente allo scavo;
2. il terreno circostante lungo tutto il perimetro;
3. le quote dell’intradosso dei vari livelli;
4. le parti prospicienti via Tigor;
5. le parti corrispondenti agli accessi e alle uscite;
6. l’eventuale formazione artificiale di nuovi riporti di terreno.

La giurisprudenza amministrativa ha adottato un’interpretazione piuttosto rigorosa della nozione di parcheggio realizzato nel sottosuolo ai fini della disciplina derogatoria della legge Tognoli. È stato affermato che deve trattarsi di un’autorimessa effettivamente collocata sotto il piano originario del terreno e che la presenza di parti emergenti può impedire l’applicazione del regime speciale.

Questo profilo merita pertanto una verifica tecnica sulle sezioni, non una semplice qualificazione contenuta nella relazione progettuale.

7. La legge Tognoli: possibile deroga, ma a condizioni rigorose

Questo è il punto che può modificare sostanzialmente la conclusione.

L’art. 9, comma 1, della legge n. 122/1989⁶ consente ai proprietari di immobili di realizzare nel sottosuolo parcheggi destinati a pertinenza delle singole unità immobiliari anche in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi. La norma contempla anche il sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, per uso esclusivo dei residenti.

Pertanto non sarebbe corretto concludere semplicemente:

«l’art. 16 non ammette nuove costruzioni e quindi il parcheggio è necessariamente illegittimo».

Se ricorressero integralmente i presupposti dell’art. 9 della legge Tognoli, la disciplina statale potrebbe consentire l’intervento in deroga alle normali prescrizioni urbanistiche.

Ma proprio perché si tratta di una disciplina eccezionale e derogatoria, i suoi presupposti devono essere accertati con rigore.

Una recentissima rassegna ufficiale del TAR Lazio ribadisce che la legge Tognoli costituisce disciplina di favore non suscettibile di interpretazione estensiva e richiede sia l’effettiva collocazione nel sottosuolo, sia un vincolo pertinenziale effettivo e attuale. La stessa giurisprudenza considera inadeguato un generico impegno a individuare solo in futuro le unità immobiliari alle quali saranno collegati i posti auto.

Questo aspetto è particolarmente importante nel caso in esame.

8. Il problema della pertinenzialità dei 91 posti auto

La relazione afferma sostanzialmente che i posti saranno acquistati dagli abitanti e saranno successivamente abbinati alle loro abitazioni.

Questo dato, da solo, non mi sembra sufficiente per poter affermare fin d’ora l’applicabilità della deroga Tognoli.

Occorre verificare almeno:

• quali siano le unità immobiliari principali;
• dove siano ubicate;
• chi ne sia proprietario;
• quale posto auto sia collegato a ciascuna unità;
• quale sia la distanza tra abitazione e parcheggio;
• quale atto costituisca il vincolo;
• quando il vincolo venga costituito;
• se esso venga trascritto nei registri immobiliari.

La disciplina regionale del Friuli Venezia Giulia⁷, nell’occuparsi dei parcheggi interrati o seminterrati previsti dalla legge e realizzati in area pertinenziale o comunque in zona compatibile, richiede espressamente che il legame pertinenziale sia definito mediante atto unilaterale d’obbligo da trascrivere nei registri immobiliari.

La formulazione progettuale «saranno pertinenziali» descrive dunque un’intenzione; occorre verificare se nel fascicolo amministrativo vi sia già il necessario meccanismo giuridico vincolante.

Se, invece, l’operazione sostanziale fosse quella di costruire 91 box da immettere sul mercato liberamente, individuando solo successivamente eventuali acquirenti proprietari di appartamenti, diventerebbe molto più problematica l’invocazione della disciplina derogatoria.

9. Art. 103 PRGC: obbligatoria la verifica sulla mobilità

Esiste poi un secondo profilo autonomo, forse sottovalutato.

L’art. 103 stabilisce che quando un edificio nuovo o esistente viene destinato prevalentemente o esclusivamente a parcheggio, senza essere già individuato come parcheggio nella zonizzazione, la trasformazione è subordinata alla:

«preventiva verifica della compatibilità con il sistema della mobilità esistente».

L’area di via Tigor risulta classificata A3, non come zona ZP specificamente destinata a parcheggio.

Di conseguenza la verifica di compatibilità viabilistica appare un presupposto espressamente richiesto dalle NTA.

Dai documenti che mi sono stati trasmessi non emerge una vera e propria relazione di impatto sulla mobilità riferita ai 91 posti auto.

Questo non significa che essa non sia stata depositata separatamente; significa però che, se non esistesse nel procedimento, vi sarebbe un ulteriore e autonomo profilo di contestazione.

Non sarebbe sufficiente affermare genericamente che nella zona esiste domanda di parcheggi. Occorre verificare tecnicamente l’effetto dell’intervento sulla rete viaria esistente, sugli accessi, sulla capacità della strada, sulla sicurezza delle manovre e sui flussi indotti.

10. Il muro di via Tigor e le opere emergenti

La situazione del fronte verso via Tigor merita particolare attenzione.

Dalle tavole risulta che parte del muro esistente viene interessata dall’intervento e che l’accesso all’autorimessa determina una nuova configurazione del fronte stradale.

La circostanza è rilevante per due ragioni.

In primo luogo, la zona A3 appartiene alle aree della conservazione dei caratteri storico-architettonici.

In secondo luogo, le opere visibili non possono essere considerate automaticamente irrilevanti solo perché il volume principale si sviluppa sottoterra.

Occorre quindi verificare:

• l’eventuale valore storico-testimoniale del muro;
• gli eventuali vincoli puntuali;
• le prescrizioni della Carta dei valori;
• l’eventuale necessità di autorizzazione paesaggistica;
• la compatibilità dei materiali e del nuovo fronte con il contesto della zona A.

Un assenso sul progetto antincendio, naturalmente, non sostituisce queste valutazioni urbanistiche e paesaggistiche.

11. La copertura dell’intera area e la permeabilità

La relazione progettuale afferma che l’autorimessa interessa pressoché l’intera superficie del lotto e che sopra la costruzione verrà ricostituito il verde.

Le NTA distinguono però la superficie sistemata a verde dalla superficie permeabile: ai fini urbanistici è rilevante la capacità dell’acqua di infiltrarsi nel terreno senza incontrare manufatti interrati.

Un giardino realizzato sopra la soletta di un’autorimessa non coincide quindi necessariamente con una superficie permeabile naturale ai sensi del PRGC.

Questo, allo stato, non costituisce da solo motivo sufficiente per dichiarare illegittimo il progetto, perché occorre individuare l’esatto parametro Rp applicabile alla specifica particella e all’intervento.

È però un elemento che deve essere verificato espressamente e non può essere risolto affermando semplicemente che la superficie finale tornerà a verde.

12. Art. 105: la disciplina generale dei parcheggi non elimina quella della zona A

L’art. 105⁸ contiene le prescrizioni particolari relative ad alberature, pavimentazioni, parcheggi sulle coperture e opere di schermatura.

È significativo, però, che alcune di queste disposizioni non si applichino alle zone dell’Ambito della conservazione e che le disposizioni sulle coperture escludano espressamente tali aree.

Anche questo conferma che, nel sistema del PRGC, la zona A è soggetta a un regime speciale che non può essere neutralizzato dalle norme generali sui parcheggi.

13. Tesi favorevole alla società e relativa controargomentazione

Per completezza, la difesa del progetto potrebbe essere costruita nei termini seguenti:

a) il parcheggio è destinazione espressamente ammessa dall’art. 13;

b) l’art. 103 consente i parcheggi in tutte le zone;

c) l’edificio è interamente interrato e non produce volume urbanistico;

d) i 91 posti verranno assoggettati a vincolo pertinenziale;

e) l’art. 9 della legge Tognoli consente la realizzazione dei parcheggi nel sottosuolo anche in deroga agli strumenti urbanistici.

Si tratta di argomenti seri e non possono essere ignorati.

La criticità consiste tuttavia nel passaggio dalla possibile applicazione astratta di tali norme alla loro effettiva applicazione al progetto concreto.

Il beneficio derogatorio sussiste solamente se vengono dimostrati:

1. l’effettivo e totale carattere interrato dell’opera;
2. il rapporto con il terreno originario;
3. l’effettiva pertinenzialità;
4. l’identificazione o comunque la giuridica individuabilità delle unità immobiliari principali;
5. il vincolo trascritto;
6. l’uso conforme ai requisiti della disciplina speciale;
7. la compatibilità con la mobilità prescritta dall’art. 103;
8. il rispetto delle discipline storico-architettoniche, paesaggistiche, geologiche e di sicurezza che la deroga urbanistica non elimina.

La giurisprudenza insiste proprio sulla natura eccezionale della deroga Tognoli e sulla necessità che le condizioni siano concretamente dimostrate.

14. Conclusioni

Alla luce della documentazione esaminata, non ritengo possibile affermare allo stato che il progetto sia pienamente conforme al PRGC.

La conclusione tecnicamente più corretta è più articolata.

In base alla sola disciplina ordinaria del PRGC, l’intervento presenta un rilevante profilo di incompatibilità con l’art. 16 delle NTA: esso consiste nella realizzazione di un nuovo organismo edilizio multipiano in un’area A3, mentre la norma di zona individua tassativamente categorie di intervento sull’edificato esistente e non prevede ordinariamente la nuova edificazione autonoma.

L’art. 103 non sembra sufficiente a sanare questo contrasto, perché ammette la destinazione parcheggio ma mantiene espressamente ferme le specifiche disposizioni relative alle zone A.

La possibile legittimità del progetto dipende pertanto in modo decisivo dall’effettiva possibilità di ricondurre l’intervento al regime speciale dei parcheggi pertinenziali, e in particolare all’art. 9 della legge n. 122/1989.

Ma proprio su tale punto occorrono verifiche istruttorie che, nei documenti finora esaminati, non risultano ancora risolte in maniera sufficiente.

A mio giudizio, i tre motivi più solidi da approfondire in un’eventuale osservazione o opposizione al permesso sono quindi:

1. violazione degli artt. 13, 16 e 103 NTA, per realizzazione di una nuova costruzione non contemplata dalla disciplina ordinaria della zona A3;
2. difetto dei presupposti per l’applicazione della deroga ex art. 9 L. 122/1989, ove non sia dimostrato che l’intero manufatto sia realmente nel sottosuolo originario e che tutti i posti siano effettivamente e attualmente vincolati come pertinenze;
3. mancata o insufficiente verifica della compatibilità con il sistema della mobilità esistente, espressamente richiesta dall’art. 103 per un nuovo edificio prevalentemente o esclusivamente destinato a parcheggio.

A questi si aggiungono, come motivi subordinati o istruttori, la trasformazione del muro e del fronte di via Tigor, la tutela dell’assetto storico-ambientale della zona A3, la reale qualificazione dei sei livelli come interrati e gli effetti della quasi totale occupazione del sottosuolo del lotto.

Prima di formulare un’opposizione definitiva, acquisirei quindi dal Comune il fascicolo completo della pratica edilizia, soprattutto: domanda di permesso di costruire e asseverazione urbanistica del progettista, relazione geologica, tavole delle sezioni con quote ante e post operam, relazione sulla mobilità ex art. 103, eventuale atto unilaterale d’obbligo relativo ai 91 posti, elenco delle unità immobiliari cui saranno vincolati, eventuali pareri paesaggistici/Soprintendenza e relazione agronomica.

Con questi documenti sarà quindi possibile predisporre come passaggio successivo una vera memoria/istanza al Comune di Trieste.